财政志
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198  第四节 基本建设财务管理


   1950年,基本建设财务由省财政厅管理。1951年交通银行组建成立,由该行办理投资拨 款监督。1954年省建设银行成立改由建行系统办理。1958年以前,基建预算支出、财务计划、 决算审批由财政厅管理;交通银行、建设银行先后只管理拨款监督,即银行管中间,财政厅 管两头。1958年自治区建设银行并入财政厅后,从基建预算支出、拨款监督,到决算审批, 均由建设银行一条龙管理,直至1991年。本节主要记述基建财务管理制度、工程预算审查、 拨款监督、决算审批等。
   1950年,基本建设投资,由省财委按当年基建计划分配到主管局,财政部门根据预算按 季分月拨给主管局转拨给建设单位。工程完工后由建设单位编造决算报主管局核转财政厅审 批后核销。
   1951年,执行政务院财经委员会规定,交通银行先后于1951年和1952年接办中央、中南 区和广西地方级基建拨款工作。 1952年4月该行拟订《交通银行办理省级基建拨款暂行办法 (草案)》,报省财委颁发执行。
   1953年,执行中财委颁布《基本建设拨款暂行办法》,中央、大区及省预算的基建投资, 实行国家、地方财政拨款,由银行拨付并监督其使用,建设单位在用款开始前提送经核准的 有关文件,支用时将合同、发票、单据及其他凭证送经办银行审核拨款。这一年,省级基建 投资,实行由财政厅核定各主管部门财政拨款限额,主管部门按批准的项目计划投资额分配 限额,通过省交行下达给各建设单位和经办行,合理供应资金,交行内部实行资金调拨办法。
   1954年3月,执行财政部下达《关于修正补充基本建设拨款暂行办法(修订草案)的意见》 和《基本建设拨款实施细则》,1.对拨款依据:年度基建计划与工程预算已按规定批准送达 的,可在拨款限额范围内拨款;尚未批准的,可在拨款限额内拨付施工前预付款及机械设备 用款。2. 出包工程拨款,统一规定预付款额度最高不得超过年度包工总价的30%,调拨物资 提前到达,根据实际需要增拨预付款。3.对工程价款的拨付,有条件计算分部工程的,按已 完分部工程结算预付款;不具备条件的,按工程种类及计量单位计算工程结算付款。强调按 工程进度结算付款的原则。同年10月,建设银行广西省分行成立,原由交行省分行办理的基 建拨款和监督业务,划交建设银行接办。
   1955年3月,广西执行建设银行总行《关于动员内部资源的指示》。基本建设内部资源, 是指建设项目在建过程中储备的各种物资和资金。这部分储备资金和物资,是经由国家拨款 形成的,仍属国家资金,应动员出来。按规定,上年末结余,应用于当年计划内工程,抵充 当年拨款;竣工或停建结余资金应上交财政和主管部门。故充分动员基建内部资源,对保证 基建计划的完成,减少财政支出,减少积压浪费有重大作用。从此,广西把监督动员内部资 源作为建行重要任务之一。其主要做法:通过审查年度基建财务决算,核实结余资金;通过 审核财务计划,确定动员指标和抵拨款数;协助建设单位落实动员的具体措施等。
   1956年1月1日起:1.国营基建单位的利润和节约额、附属企业利润净额、基本折旧基金、 基建投资其他来源、基建其他收入和固定资产变价收入,均抵作本年建设单位的基建拨款。 2. 国营企业的技术组织措施费、新种类产品试制费和零星基本建设支出等3项费用和勘察设 计费用, 由建设银行按基建拨款的规定监督拨款。同年2月,国务院颁发《基本建设拨款暂 行条例(草案)》规定:一切列入国民经济计划的基本建设,都由建设银行根据条例的规定办 理拨款。 7月,省建行下达《广西基本建设拨款补充规定》,为了减少繁琐手续,根据总行 规定,审查单据范围只限于自营建设单位购买设备、器具、工具和建设单位的土地征购费、 迁移补偿费。并明确预付备料款、预支工程款、工程价款、预支备用金凭包工合同、工程价 款结算帐单拨付。
   1958年6月, 国务院颁发《关于改进基本建设财务管理制度的几项规定》,下放投资审 批权限,强调扩大地方的管理权,实行基建投资包干,规定“年度国民经济计划和国家预算 确定的基本建设投资,在保证‘四不’ (不降低生产能力,不推迟交工日期,不突破投资总 额,不增加非生产性建设比重) 的条件下,交由建设部门和单位,统一掌握,自行安排,包 干使用。”还规定建设部门和单位有权在各个项目之间调剂使用资金,工程竣工后,资金如 有结余,可留给建设单位,主要使用在生产建设上。对拨款管理进行改革,将基建拨款改归 各级财政部门直接管理,建设银行并入财政部门成为基建财务处(科),并明确拨款方面的主 要工作是:1.在确定的投资范围内,根据建设单位季度分月用款计划,分期办理拨款;2.在 基建工程完毕后或者在年度终了以后,审查建设部门和单位的峻工决算和年度决算;3.协助 各建设部门和单位进行财政监督和检查。广西执行此规定。
   1959年5月, 国务院颁发《关于改进基本建设财务管理制度的几项补充规定》,强调投 资包干,必须执行统一的国家计划和年度基本建设计划,包干结余用于新增项目时,要事先 报告建设部门和计划部门。广西执行此规定。
   1960年5月,自治区人委颁发《广西壮族自治区基本建设投资包干试行细则》规定县(市) 以上各级管理的基建工程(包括地质勘探)均由各级主管部门对所属建设单位下达投资包干指 标。建设单位在服从基建计划和工程排队的前提下,按照国务院“四不”规定和不降低工程 质量, 有权因地、因事制宜,修改设计定额,调整工程项目和资金余额。“细则”规定3种 包干形式:1.甲乙双方共同包干;2.甲乙方在统一领导的基础上按合同规定分别进行包干, 分别核算;3.按照审批的预(概)算或经会审同意的施工图预算由乙方包干。自此,全自治区 有条件的建设项目, 逐步推行投资包干。1960年共有808个建设单位实行投资包干,包干额 占年度投资额的50%。 1958年至1960年实行投资包干,由于受浮夸风影响,出现“投资一顶 二,速度快一倍,产量翻一番”等不切实际口号,使基建规模失控,层层加码,拉长战线, 未达预期效果。
   1961年至1963年,广西贯彻执行对国民经济“调整、巩固、充实、提高”方针,压缩基 建规模,清理在建项目,停缓建一批工程。为此,自1961年起地方级基本建设支出预算,一 律不列入地方级预算,改由财政部通过建设银行总行对各地专案拨款,以确保控制基建支出 预算不被突破。 同年6月财政部通知:要求各地区、各部门坚决执行国家基建计划,没有列 入计划的,一律不拨款;还规定:1.建设单位的内部资源,要按照规定抵充拨款,不准自行 扩大工作量;2.严格按照实际完成的工作量拨款;3.加强对备料款的监督,实行专款专用; 4.坚持货到付款的原则。同时规定,1961年起基建预算结余,限额结余,年终一律注销,不 再结转下年继续使用。 以前年度滚存的基建结余也一律注销。同年9月,财政厅基建财务处 恢复为自治区建设银行,当时建行任务是“执行计划把口子,厉行节约抓核算”。基建年度 财务决算报告由建行审查签证。 1962年1月自治区财政厅通知,强调基建投资额,就是基建 工作量,要求各部门、各地区、各单位在充分动员内部资源的基础上,编报财务收支计划, 核定财政拨款指标。 同年9月自治区计委、财政厅联合通知,基建停缓建工程甲乙双方相互 拖欠进行清理。1963年,国家计委、财政部规定用自筹资金自筹基建资金是指各地区、各部 门、各单位自筹用于基本建设的资金。根据有关规定,广西用于自筹基建资金来源主要有: 各级财政预算外的机动财力,各地方预算安排的预备费,预算超收分成、上年结余;城市工 商税、公用事业费的附加;南宁、柳州、桂林、梧州、北海市房地产税用于正常维修后的结 余;商业利润留成,林场间伐和多种经营后的结余,基建收入留成和投资包干结余;行政事 业单位的自有资金和企业及主管部门的各种基金按特定用途后的结余,等等。) 安排基本建 设投资必须通过建行监督拨款, 专户存储,先存后用。同年5月,自治区人委颁发《广西壮 族自治区基本建设专案拨款暂行规定》,凡是自治区计划工业办公室下达的基建计划投资, 一律实行专案拨款,各级财政和主管部门用预算外资金、上年支出结余或超收分成安排的零 星基建,虽不属专案拨款,但要报经自治区计划办公室批准,纳入统一计划,存入建行监拨。 同年12月2日, 国务院发布《关于加强基本建设拨款监督工作的指示》,规定建设银行必须 执行“四按” (严格按国家基本建设计划、按基建程序、按国家批准的财政预算、按工程进 度)拨款。12月16日,国务院又规定5个不准:不准分散使用资金,不准留投资缺口,不准进 行计划外工程,不准任意提高建筑标准,不准擅自扩大建设规模。要求建行为国家守计划把 口子,为调整国民经济服务。
   1965年5月, 为克服烦琐哲学,简化拨款手续,对材料储备资金和工程价款拨付办法进 行改革,主要内容:1.取消过去预付款制度,暂由建行贷款供应;2.取消工程价款按月结算 办法,改按单项工程峻工后办理结算;3. 施工过程中的用款,采取按月预支办法 ,调整时 期,基建拨款管理工作,主要是为国家守计划,把口子,配合有关部门清理停缓建项目,清 理拖欠货款,处理积压物资。
   1966―1969年,“文化大革命”开始,基建拨款工作受到冲击,出现无法可依,无章可 循的状况。1968年后,广西地方级基建投资,以计划项目投资额为财政拨款额,不抵扣动员 内部资源,也不严格要求编报财务计划,不利于控制基建规模和拨款监督。1969年12月自治 区革委会批转自治区银行财税局改革建设银行机构的意见,把建设银行并入当地人民银行, 人员大减,基建投资改按一般企业存款管理,加以建设无程序、设计无概算、施工无预算、 竣工无决算,无法执行拨款监督,造成拨款大撒手,投资无底洞,工期马拉松,施工吃大锅 饭的混乱现象,基建支出连年突破指标,建设规模失去控制。
   1972年4月18日, 国务院批转财政部报告,认为“把建设银行并入人民银行的做法难以 起到加强基建拨款工作的作用”,决定恢复建设银行(广西各级建设银行于1973年3月后相继 恢复)。同年4月24日,国家计委、建委、财政部联合通知,重申建设单位应向建设银行提送 有关计划、预(概) 算、报表等拨款依据,建行要照“四按”拨款原则办理拨款。同年5月30 日,又规定所有的基本建设都纳入计划,一律不准搞计划外工程,不许乱拉资金,乱挤物资 搞自筹项目,并要求积极进行基建投资大包干试点。
   1973年12月,国家计委、建委、财政部联合颁发经国务院批准试行的《关于基本建设拨 款管理的几项规定》,重申过去拨款办法规定的原则和做法,并要求推行投资包干办法,严 格按照基建程序,坚持先勘察后设计,先设计后施工;明确设计概算是确定基建项目总投资 的依据。
   1974年8月, 自治区计委、建委、财政局根据2委1部规定,重申广西建设单位在批准的 年度基建计划的基础上,恢复编报工程项目一览表和确定备料款额度、工程价款结算办法。 同年12月,国务院发出《关于严格控制基本建设拨款和各项支出的通知》,要求在不妨碍建 设、生产和正常流通下,坚决控制节减基建拨款。必须做到:计划内的项目,按工程进度拨 款,按设备、材料到货拨款,按现有人员工资核实拨款,除此以外,建设银行一律停止拨款。 要求建设银行加强拨款监督。
   1975年1月24日, 自治区建设银行向自治区计委、建委、财办提出《请组织基建大包干 试点的报告》 ,建议选择条件较好的建设项目组织大包干试点。同年5月15日,国家建委颁 发《基本建设大包干试行办法》,对大包干的内容、范围、形式、依据、物资供应、经济核 算,以及基本建设计划与拨款等作了明确规定。同时规定各地建行要协助包干单位落实包干 依据和投资,坚持按程序、按计划、按概(预)算、按进度拨款,保证包干工程的资金供应, 并监督资金的合理使用。当时处在“文革”时期,除南宁市作包干试点外,其他地区均未开 展。
   “文化大革命”期间,基本建设工作出现“三无” (设计无概算、施工无预算、竣工无 决算) ,“两长”(工期长、战线长)、“一下降”(投资效果大下降)的局面,建设项目不能 按计划形成综合能力,人、财、物浪费严重;建行机构撤并和拨款管理制度一再受冲击,拨 款监督难以正常开展。1973年虽再次恢复建行机构,重申“四按”拨款原则和行之有效的制 度,但受“左”的思想干扰,拨款管理工作未能全面发挥其职能作用。
   1978年8月, 财政部颁发《关于更新改造拨款管理的几项规定》中,要求建设银行严格 审查各项支出,按照批准的计划、设备订货、工程合同、工程进度监督拨款。同年,自治区 计委、财政局再次规定地方自筹基建资金来源要正当,不准打赤字预算,不准挪用银行贷款, 不准向企业摊派,不准挪用生产资金,不准截留国家财政收入。重申自筹基建资金一律交存 建行管理。
   1955年至1978年, 据不完全统计,全自治区监督实现内部资源共37561万元,其中抵充 拨款26742万元,上缴财政4944万元,用于增加储备1350万元,停缓建维护费364万元,转作 地方委托贷款基金或增拨流动资金4161万元。
   1979年8月, 经国务院批准,国家预算内基建投资开始试行拨款改贷款,并颁发了《基 本建设贷款试行条例》将一部分有经营收入的部门和单位的财政拨款改用经济方式由建设银 行实行贷款管理。广西确定恶滩水电站工程为“拨改贷”的第一个试点项目。同年11月,经 国务院同意,财政部、国家计委、国家建委联合颁发《基本建设拨款暂行条例》,这个条例 是总结30年来基建拨款管理历史经验,结合新时期的特点制定。条例对“四按”拨款、“三 算”管理、落实投资、审查预算、自筹资金先存后用等都作了肯定。并对拨款依据、程序、 建筑安装工程、设备材料以及其他基建拨款的范围作了比较完整的规定。
   1979年起,广西贯彻对国民经济“调整、改革、整顿、提高”的方针,建设银行配合有 关部门做好控制基建规模工作:1.制止计划外工程,实行一劝阻,二反映,三不拨款。2.清 理在建项目,提出停缓建方案。3.上年未完投资项目,如需续建,必须纳入当年基建规模, 上年拨款限额结余注销,结转投资由当年预算安排。4.所有用于基建的各项资金,均由当地 建行监拨,自筹资金,实行“先存后批”即资金存足半年后才批准纳入计划。5.严格控制基 建贷款。6.监测投资规模,及时向自治区人民政府和有关部门汇报反映。通过上述工作,效 果显著。 1980年比1979年压缩投资规模15948万元,下降18.24%;1981年根据中央对基建要 退够的要求,压缩22467万元,下降25.7%。
   1982年6月, 国营工业,交通、商业企业的更新改造资金,只能用于技术改造和设备更 新,不能用于新建项目和其他支出。已确定用于当年更新改造的,按提取的进度存入建行, 先存后用。
   1983年,为改变多年来基本建设敞口花钱、吃大锅饭的弊病,国家计委、国家经委、劳 动人事部、建设银行总行决定基本建设项目实行包干经济责任制。指出:建设项目包干经济 责任制,是指国家计划确定的建设项目实行投资规模、投资总额、建设工期、工程质量和材 料消耗包干的责、权、利相结合的经营管理制度,是基建管理一项重大改革。
   1984年9月, 国务院颁发《关于改进建筑业和基建管理体制若干问题的暂行规定》,广 西规定全自治区全面执行建设项目投资包干责任制。新建项目按照批准的设计概算,由建设 单位实行投资包干,建设单位按包干的要求与建筑企业和有关单位签订合同,层层落实,不 能敞口花钱。 1984年全自治区有134个项目实行投资包干, 总概算13898万元, 包干总额 13622万元,占总概算98%,其中各地建行参与审查包干指标7968万元,占包干总额58.49%。 实行投资包干是提高基本建设和建筑业经济效益的重要措施,并与招标承包制结合推行。
   1985年1月自治区转发了国家计委、 财政部、建设银行《关于国家预算内基本建设投资 全部由拨款改为贷款的暂行规定》 ,并作了8条补充规定。明确了地方级“拨改贷”项目收 回的本金,专户存入建行,由建行上交自治区财政,作为地方基建贷款基金,由自治区人民 政府统筹安排; “拨改贷”的利息收入,除20%留作建行业务开支外,其余专户存入自治区 建行, 由自治区计委统筹安排。至11985年底,全自治区地方级“拨改贷”签订借款合同的 建设单位739个, 其中自治区直项目342个;地方项目397个。大化水电站、岩滩水电站、广 西赖氨酸厂、 南防铁路、西江航道整治等5个重点建设项目实行投资包干,全年共节约投资 1949万元。大化电站原预计超概算1497万元,实行投资包干后,通过挖潜,自求平衡。同年, 建设银行总行通知,从1985年起,对不纳入基建计划规模的新的“五不算”项目,即:1.用 地方、企业机动财力和预算外资金安排的中小学建设;2.用县级地方机动财力和预算外资金 安排的县及县以下医院、保健站、文化馆、体育馆、图书馆、博物馆的建设;3.用养路费新 建、扩建公路;4.用城市维护费建设资金安排的新建、扩建城市道路和新增公共交通车辆购 置;5.老企业用自有资金安排的职工宿舍,仍按基建管理。但用于这一部分建设的资金,必 须专户存入建设银行统一管理,按规定进行监督拨付。用上述各项资金建设“五不算”项昌, 要按国家规定提前专户存入建设银行,进行监督使用。
   1986年,广西对没有还款能力的建设项目不采用“拨改贷”方式进行管理,恢复拨款办 法,这些基建项目的范围是:科研、各级各类学校、医院、行政事业经费建设、防洪排涝工 程、 其他非营业性、 无还款能力的项目。国家预算内直接安排的基建投资分为拨款投资和 “拨改贷”投资两部分,分别核算,并于9月开始对不宜实行“拨改贷”的549个项目的投资 改为拨款。规定从1987年起新开工项目,凡同时安排有“拨改贷”和银行贷款的,以及对集 体企业的“拨改贷”一律不予豁免。
   1987年11月,广西根据财政部通知规定:1.国家预算内和建设银行经办的预算外建设项 目的工程预、决算,必须经建设银行审查。未经建设银行审查同意,不能办理拨款和贷款。 2.实行招投标工程的标底造价,是工程预算的转化形式。合理确定标底造价,是保障招标承 包责任制顺利推行的重要条件之一。建设银行应当做好招投标工程标底造价的审查工作,标 底造价经建设银行审查同意后才能进行招投标。3.建设银行要积极参与预算定额、材料价格 和取费标准的编制和修订工作。各级计委(建委)修改预算定额。材料价格和取费标准,应征 得建设银行同意。4.建设银行审查工程预、结算和标底造价,要坚持执行国家颁发的工程预 算定额、材料预算价格和取费标准、按照公平合理的原则,该增则增,该减则减,既要防止 高估冒领,又要纠正片面价压现象。1985年至1989年,自治区各级建设银行对各级各类项目 应审查69.78亿元, 已审65.85亿元,核减3.48亿元,核增3469万元;已定案51.97亿元,核 减40055万元, 核增3444万元。1987年,仅岩滩专业支行审查两台施工缆机和四套水轮发电 机组的价格,就核减资金6245万元。
   1988年建立中央基本建设基金,将“拨改贷”改为“国家基建基金委托贷款”,归国家 计委6大投资公司管理。 广西地方级基建“拨改贷”继续开展,1989年底止将“拨改贷”投 资按核销、转销处理的共14645万元。
   1989年5月, 财政部通知:为做好国家财政投资的监督管理工作,并考虑到当前财政机 构设置的实际情况,决定对涉及国家基本建设预、决算及财务管理,地方财政基本建设预算 的执行、监督以及审查工程概算、预算、结算等工作,财政部仍委托中国人民建设银行代理。 同年10月,广西执行国家计委、中国人民银行、财政部、国家审计署根据治理整顿、深化改 革的方针,就进一步加强自筹基建资金管理作补充规定:1.除建设银行以外的其他专业银行、 金融机构都不得办理自筹基建的存款、拨(贷)款业务。2.各级专业银行、金融机构除本系统 所属单位的自筹基建资金、楼堂馆所资金要按规定交存建行外,对其他部门、企业、事业单 位根据国家规定应向建设银行转存的自筹基建资金、楼堂馆所资金也应及时办理转存建设银 行的手续。不得假借各种理由拖延转存。3.各级主管部门、企业、事业单位、机关、团体等, 凡需用自筹资金安排基本建设的,必须经财政部门严格审查其来源是否符合国家规定,并由 审计部门对其进行审计监督。
   为了执行国民经济持续、稳定、协调发展的方针,切实避免再次引发基建膨胀和国务院 关于清理“三角债” ,清理拖欠工程款的指示精神,1991年3月自治区计委、财政厅、建设 银行等9个单位联合发出《关于严格管理,防止发生新的拖欠工程款的若干规定》,1. 坚决 贯彻投资不留缺口的方针。设计单位要对工程概算负责,凡设计概算超出设计任务书投资估 算的10%,要重新进行决策;如系设计单位工作失误,还应负一定的经济责任。2. 凡擅自扩 大项目建设范围、规模、内容及不合理的投资超支,银行不予追加贷款。3.施工企业不得带 资承包工程,否则,各地建委不发或收回建设、施工许可证,不予办理招、投标手续,银行 收回部分或全部流动资金贷款。4.对挤占、挪用流动资金贷款搞固定资产投资建设的,银行 要按规定加收利息,并收回相应的贷款。5.对已发生的拖欠工程款,必须按延期还款合同所 明确的时限,由建设单位向施工企业支付日息万分之三的滞纳金,并按合同由银行监督实施。

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